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作者简介
刘天琦，海南大学法学院博士研究生，研究方向为国际法。
张丽娜，海南大学法学院教授、博士生导师，主要从事海洋法学和国际经济法学研究。
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声明
本文原载于《海南大学学报（人文社会科学版）》年第2期，经作者与期刊授权，观点仅代表作者立场，限于篇幅省略注释。如有任何版权问题，请联系我们。
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摘要
南海周边国家快速的经济发展和城市化进程使区域内海洋生态环境面临着巨大风险，海洋环境治理问题已迫在眉睫。海洋的流动性及域内各国互相依存的关系决定了海洋环境区域合作治理的必要性，但基于南海复杂的*治环境及合作治理法律基础的薄弱性，南海海洋环境区域合作治理的成效有限且进程十分缓慢。通过分析借鉴欧洲北海-东北大西洋、波罗的海和地中海三大海洋环境区域合作的成功模式，探索适合南海海洋环境区域合作治理的路径。
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关键词
南海；海洋环境；区域合作治理；欧洲模式；东盟
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正文
南海作为全球最大的生态系统，在保障全球生态系统平衡与食物供应安全方面发挥着重要作用。在过去的几十年中，南海周边国家通过对海洋资源的开发利用，各国经济均得到了高速发展，工业化及城市化进程也随之加快。然而，人口的急剧增长以及工业化的快速发展为南海生态环境带来了前所未有的压力，海洋环境污染等问题对南海周边国家的可持续发展提出了挑战。与此同时，海洋具有流动性、跨境性的显著特征，而海洋环境问题的治理又存在着复杂性，故此这些客观因素决定了区域内的任何单一国家均难以对海洋环境问题进行有效治理，必须依靠域内国家之间的紧密合作。就南海的环境保护问题学界进行了许多有益的探讨和研究，较为典型的如学者陈嘉和杨翠柏在《南海生态环境保护区域合作：反思与前瞻》中提出南海环境保护合作应以海洋保护区网络建设为中心，构建过程导向型务实合作机制；学者姚莹在《“人类命运共同体”视域下南海海洋保护区建设：现实需要、理论驱动与中国因应》中剖析了“人类命运共同体”思想与建设南海海洋保护区的契合性；学者隋军的《南海环境保护区域合作的法律机制构建》、张相君的《区域合作保护南海海洋环境法律制度构建研究》则主要从法律角度分析了南海的环保问题等等。笔者将在现有文献的基础上，进一步较为系统地探讨南海海洋环境区域合作治理问题，以作引玉之砖。
一、南海海洋环境区域合作治理的问题审视
近年来，南海周边国家逐渐认识到南海环境合作治理的必要性与紧迫性，进行了一系列区域合作实践，诸多国际组织机构如联合国环境规划署（UNEP）、亚太经合组织（APEC），区域性组织如东盟等也为治理、恢复南海海洋环境而不懈努力。这些前期努力成果为南海周边国家进一步深化合作关系，促进区域可持续发展奠定了深厚的实践基础，但是实践中存在的问题使得南海海洋环境得到的保护有限。
（一）已有法律基础难以满足南海区域环境合作治理的现实需求
基于海洋活动的国际性特点，各国需要为保护海洋生态环境付出共同努力，达成具有拘束力的共同的行为准则。南海周边国家相继批准加入了一系列与海洋环境保护相关的国际环境公约，如为沿海国通过单独或集体行动保护和保全海洋环境提供制度框架的年《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）、为防止生态系统、物种及遗传资源退化和消失的《生物多样性公约》、为防止倾倒废弃物而造成海洋污染的《年伦敦倾废公约》以及致力于通过国际合作在全球范围内保护水陆和鸟类迁徙物种及其栖息地的《保护迁徙野生动物物种公约》等。这些国际环境公约确立了保护和保全海洋环境的全球性法律框架，同时为南海区域海洋环境合作治理相关*策的制定、项目计划的实施等确立了基本原则。虽然这些国际环境公约为南海海洋环境区域合作治理提供了法律支撑，但其仍不足以满足区域合作的现实需求。
首先，部分公约过于原则的规定及相关条款措辞的模糊性导致其难以有效解决南海环保问题。这些公约有的仅针对环境保护问题的一般情况作出普遍原则性的规定，有的则即使规定了某些具体条款也没能切实考虑到南海区域的特殊环境情况，如若将其直接适用于南海则难以针对性地解决区域的特定问题。同时，部分公约相关条款的措辞具有模糊性特征，这也在一定程度上影响了该公约的约束力。例如《公约》在第条中对“闭海或半闭海沿岸国的合作”作出了规定，“闭海或半闭海沿岸国在行使和履行本公约所规定的权利和义务时，应互相合作。”“这些国家应尽力直接或通过适当区域组织……”该规定中虽表明沿岸国“应相互合作”但仍采用了“尽力”这一较为模糊的措辞，对此就合作应被视为强制性法律义务亦或是仅为对各沿岸国的鼓励、建议，各沿岸国更愿意从有利于本国的角度进行解释，而基于解释的不同，该条款难以被直接认定为具有强制约束力的义务性条款。这在一定程度上既影响了条款的约束力增加了合作治理环境问题的不确定性，也削弱了各方环境治理中合作的紧密性。除《公约》外，《生物多样性公约》中同样采用了“在适当情况下”“酌情”“尽可能”等模糊性词语，这些词语为各成员国提供了较大的解释空间。
其次，南海周边国家对国际环境公约加入的自主选择性导致部分公约在南海环境区域合作治理中发挥作用有限。以《迁徙物种公约》为例，菲律宾是域内该公约的唯一缔约方以及该公约项下《养护儒艮及其整个栖息范围生境谅解备忘录》的唯一代表，即使物种中涉及到了海龟,对《印度洋、东南亚海龟及其栖息地的谅解备忘录》签署的周边国家也只是增加了印尼及越南。其他国家从维护本国利益的角度出发，对选择加入该公约持较为消极的态度。又如《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（又称《拉姆萨公约》）《国际油污防备、反应和合作公约》等国际环境公约域内国家加入的数量同样有限。这些周边国家选择性加入国际环境公约的现实情况导致部分公约法律约束力的范围有限，发挥的作用也有限，体现了南海海洋环境保护区域合作治理法律基础的薄弱性。
除国际环境公约之外，中国与东盟或部分东南亚国家积极就南海海洋环境治理达成了诸多多边或双边层面的合作文件，其中最为重要的即为年中国与东盟10国签署的《南海各方行为宣言》（以下简称《宣言》），该《宣言》提出海洋环境保护应为域内合作的优先领域，强调各方应就合作模式等尽力达成一致意见，表达了各方对海洋环境保护合作的共同意愿。年11月，中国与东盟又通过了《未来十年南海海岸和海洋环保宣言（—）》。在双边领域内，中国与泰国签署了《关于海洋领域合作的谅解备忘录》（），中国与印度尼西亚续签了《海洋领域合作谅解备忘录》（），并对其原有内容进行了一定程度的修改，中国与越南则签署了《关于开展北部湾海洋及岛屿环境综合管理合作研究的协议》（）等等，这些合作文件同样为南海海洋环境区域合作治理提供了法律支撑。但在提供法律支撑的同时，文件体现了明显的软法性质，法律约束力有限且缺乏可操作性及实用性。
（二）国际机构在南海环境区域合作治理中发挥作用有限
自20世纪80年代开始，UNEP就对涵盖南海海域的东亚海环境状况进行评价工作。在海洋环境评价过程中，其不仅对海域内的海洋污染、海洋环境的特点及人类活动对海洋的影响进行了科学分析，还对海洋环境发展的趋势等进行了分析。这些数据和信息在不同层次上为南海海洋环境区域合作治理提供了重要的前提和实践基础。同时，UNEP为顺利实施东亚海行动计划发起并建立了东亚海协调机构（COBSEA），在具体实践当中，COBSEA虽然并非专门针对南海海洋环境建立的协调机构，但该机构在南海海洋环境保护中发挥了重要作用，特别是对区域项目的发起，例如“扭转南海和泰国湾环境退化趋势项目”等。同时，COBSEA积极对周边各国相关人员进行培训、召开多国可以参加的研讨会、论坛，这些活动加强了成员国之间就海洋环境治理问题的沟通与交流，也增进了成员国之间的互信互谅。
由此可见，就致力于全球环境工作的UNEP本身而言，其为实现最终阻止或缓解南海现在的环境退化率的目的，通过积极发挥自身主导力量在各个层面推动了域内协作关系的发展。但在取得一定成效的同时，UNEP自身的局限性仍限制了其在南海海洋环境治理中发挥作用的空间。UNEP从成立之初的机构职能定位即为规范性而非操作性，其就环境问题在联合国主要机构之间发挥沟通、协调及促进作用。UNEP的职能定位在一定程度上决定其难以成为南海海洋环境治理的主体。同时，UNEP属于联合国的附属机构，其主要资金来源于联合国每年的常规预算分配及成员国的自愿捐赠，所获得资金的具体用途大多被预先指定，这在一定程度上导致UNEP在南海的行动计划、资助的项目缺乏相对长期稳定的资金保障。资金短缺等问题使得UNEP在海洋污染源防控、海上溢油事故应对及对影响海洋环境的陆上、海上活动监督等方面难以代替南海周边国家发挥主体作用。因此，要进行南海海洋环境的治理须依靠区域内的集体行动，只能促进周边国家进行多方面的区域合作。同时，正如前文所述，公约对海洋环境保护的宗旨、标准、措施等作出系统的规定，对各缔约国产生法律上的约束力，能够督促各缔约国履行相应的法律义务，承担违反公约规定的法律责任，为各国合作治理区域海洋环境在法律上提供支撑。UNEP在南海进行的相关计划及海洋项目所取得的成效有限的主要原因还在于缺乏有约束力的区域公约，其实施仍以推动*策协调为主，涉及的内容则主要集中于科研培训等。此外，参与这些计划及项目的国家数量有限且积极性不高，从而导致计划及项目未能在区域层面得到有效的实施，也没能对区域环境的治理产生实质性的影响，合作的进程非常缓慢。
除UNEP外，APEC从成立之初就对亚太地区的海洋环境问题非常