范进学（上海交通大学法学院教授、博士生导师。）
《法学杂志》年第12期“刑法热点问题研究”栏目
内容提要：我国《宪法》关于“城市的土地属于国家所有”是一条原则规范而不是规则规范，对该条款应作*策性原则解释。该规定实际上是对中华人民共和国成立以后城市土地国有化历史事实与现实的确认，城市土地国有化在中国具有其历史的必然与正当性。同时，应在时空效力上明确其规范意义，以划清国家所有土地与集体所有土地的界限，避免在城市化进程中将集体所有土地随意变为国家所有而侵害农民的土地权益。
关键词：城市土地；国家所有；原则解释；规则解释；城市化
我国现行《宪法》第10条第1款关于“城市的土地属于国家所有”的规定近年来引发了宪法、民法、行*法、环保法等领域学者的热议与讨论，核心问题是如何准确理解与解释“城市的土地属于国家所有”之宪法规范内涵。学术争鸣的背后是我国城市土地法律制度设计与中国城市化进程中土地产权流转中出现的摩擦、矛盾与冲突。学者们以不同的学术立场与旨趣，对该条款进行了诠释解读，迄今仍未获得普遍的学术共识。在笔者看来，该条款的文本规范解释关涉三个核心问题：（1）是原则解释抑或规则解释？至今所有对该规范的解释均把它作为规则解释，其实该规范属于宪法原则规范，其解释应当基于“原则”而非“规则”，方可破解土地制度改革中的难题与学术争议。（2）立宪者的原意与文本意图，即为何将城市土地收归国有？（3）“城市的土地属于国家”的时空效力，即时空意义上的“城市”范围多大？本文拟围绕上述问题展开讨论。
一、城市土地国有之宪法原则解释
《宪法》第10条关于“城市的土地属于国家所有”的规定是规则还是原则？由于作为规则解释或原则解释将会直接关乎对条款含义的准确理解与把握，故首先应对该规范的性质作出阐明。笔者的基本观点为：“城市的土地属于国家所有”是一条原则规范而不是规则规范，对该条款应作宪法*策性原则解释。
何谓原则？20世纪西方法学界最具权威人物之一的罗斯科?庞德认为：“原则是法律推理的权威性起点，我们通过推断可以从原则中找到判决的根据和有关规则”；其特点是“没有事先设定明确和具体的事实状态，也没有与之相联系的明确具体的法律后果。”相对于原则，庞德认为，规则这个词指的是“与明确具体的事实状态所引起的具体的法律后果相联系的规范。”[1]按照庞德的观点，原则规范与规则规范最大的差异在于：第一，是否预先设定明确的事实状态，原则不预先规定客观事实，缺乏具体指向的对象；而规则本身却预设某种客观存在的事实，如“酒后不得驾驶机动车”作为一条规则，规定的是“喝酒”这一具体事实。第二，是否规定具体的法律后果，规则一般具有完整的法律逻辑结构，而原则往往缺乏具体明确的法律后果承担。庞德关于原则与规则划分的理论被我国主流法理学所接受。[2]
继庞德之后，对原则与规则之界分最具全球影响力的是德沃金与阿列克西。德沃金认为原则是体现公平、正义或其他道德层面的要求并应该得到遵守的准则；同时，原则又包括规定一个必须实现的、一般是关于社会的某些经济、*治或社会问题改善的目标的*策。[3]原则与规则的逻辑区别在于：规则适用采取完全有效或完全无效的方式，而原则不会规定非实施不可的条件，它只说明主张某种方针的理由而不要求必须做出某一特定的决定。[4]阿列克西在德沃金的观点之上进而指出：区分规则与原则的关键点在于，原则是最佳化命令，而规则具有确定性命令的特征。作为最佳化命令的原则要求某事在相对于法律上与事实上可能的范围内尽最大可能被实现。这意味着原则可以不同地程度被满足，且被要求的满足措施不仅取决于事实上的可能，也取决于法律上的可能。而规则总是要么被满足，要么不能满足；假若一条规则有效且能被适用，那么就要求严格按照它的规定来做，不多不少。在该意义上，规则在事实与法律上可能的空间内拥有确定性。[5]
依照原则与规则的基本法理特征，《宪法》第10条第1款关于“城市的土地属于国家所有”就属于原则规范而非规则规范。首先，该条款如同《宪法》第2条关于“中华人民共和国的一切权力属于人民”的“主权在民”原则一样，既没有事先设定明确和具体的事实状态，也没有与之相联系的明确具体的法律后果。所谓的“事实状态”是指一种具体的权利义务关系状态，而权利义务状态必然与具体的法律后果相联。而该条款意味着，不管土地是国家通过没收、征收或征用等何种手段取得的，只要是“城市”的土地，原则上属于国家所有，而不是“必须”或“应当”属于国家所有，更没有条件假定的法律后果，换言之，该条款缺乏规则的逻辑结构。譬如，“城市”内存在的“城中村”，其土地性质属于“集体所有”，如果第10条是规则的话，那么“城中村”的土地就“必须”或“应当”属于国家所有，而毋需依照《宪法》第10条第3款之基于公共利益的征收规定，然而这样做显然侵犯了宪法所赋予的集体所有者的土地所有权。同时，若是义务性规则，还须有法律后果的承担，对于当下城市中普遍存在的未属于国家所有的城中村土地，违反第10条的话其责任由谁承担？如何承担？具体承担怎样的责任？因为这种法律后果在宪法或法规范体系中是不存在的。所以，若该条款作为强制性义务规则，则会出现有学者所担忧的“无论是采用‘必须论’还是‘应当论’，《宪法》第10条第1款都会成为一个强制性条款，其都表达了要将‘土地的城市化’等同于‘土地的国有化’的强烈倾向，而这种倾向很难找到正当性和合理性基础。”[6]
既然该条款不属于义务性规则，那么可否像有学者所主张的是“可以论”即“权利规则说”[7]呢？其实，这种从否定义务性规则到权利性规则的转换，并不能改变规则的性质。这种“可以论”的规则解释，虽然对解决城市土地与农村集体土地之间的界限模糊以及产权不明晰等诸多弊端，但却存在着内在的缺陷：（1）“可以论”把第10条第1款解释为：城市的土地可以属于国家所有，也可以属于集体所有，本身可能就是对该条款之立宪原意的误读；况且，如果城市的土地既可以属于国家，也可属于集体，那么实践中这种界线如何划分？换言之，哪些城市土地可以属于国家，哪些可以属于集体？（2）“可以论”不符合社会主义改造以来城市土地国有化的历史逻辑与社会要求，并引发了城市土地产权秩序的混乱。“城市的土地属于国家所有”已经被多数人接受，能够写进宪法就表明不是部分人或少数人的想法，而是大多数人的社会共识。一旦允许城市的土地“可以不”属于国家所有而维持社会主义私房地产改造之前的私人所有状态，就会因历史遗留问题而引发大量的产权纷争。
因此，《宪法》第10条第1款关于“城市的土地属于国家所有”既不属于义务性规则，也不属于权利性规则，它只能属于原则规范。具体而言，它应当属于我国宪法“总纲”中的*策性原则。[8]原因在于，城市土地属于国有是我国社会主义国家必须实现的经济与社会的长期目标，作为一条宪法上的*策性原则，城市土地国有相对于土地私有而言具有“最佳化”，即土地公有而非私有更能体现社会主义社会的公平正义道德要求，更能反映宪法上的社会主义公有制的本质要求，即“社会主义公有制消灭人剥削人的制度”（《宪法》第6条）；由于其为“原则”，城市土地国有不是一种确定的、具体的事实状态，即缺乏具体的权利、义务与责任内容，它仅仅要求在法律与事实上可能的范围内尽最大可能地实现，而不必如“规则”一般“非实施不可”，或要求严格按照规则之规定加以实施，所以《宪法》上规定“城市的土地属于国家所有”只是要求在事实上与法律上尽可能实现这一经济目标，而并非像规则一样严格实施。“城市的土地属于国家所有”这一规范，如果将其作为“规则”，则无论在事实上还是法律上均不可能完全实现。
首先，事实上之不可能。在年《中华人民共和国宪法》宣布“城市土地属于国有”之后，原有的房屋土地使用权、占有权依然属于原房屋业主，除了“名义”上宣布土地所有权属于国家外，原业主对房产的实际占有、使用、收益、处分等权利一个都不少；[9]国家对城市土地的所有权只能是“虚”的，即“名义所有权”而不是实质性的所有权。年国家土地管理局在给最高人民法院民事审判庭《关于城市宅基地所有权、使用权等问题的复函》中答复指出：“我国年宪法规定城市土地归国家所有后，公民对原属自己所有的城市土地应该自然享有使用权”；[10]年国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第28条也规定：“土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用。”从上述答复与规定看出，国家对土地的“所有权”是缺少实质权能，代表国家行使土地所有权的国务院也不能随意支配国家所有的土地；何况城市中存在的“城中村”[11]现象也说明，“城中村”的土地仍然属于集体所有，而不是“城市的土地”全部属于国有，如果将“城中村”城市化，则“城中村”的集体土地必须按照《宪法》第10条第1款关于国家征用并给予补偿之规定办理方可转为国有土地。因此，即使宪法上宣布城市土地国有，在事实上也不可能获得实质性的所有权，无法像权利所有人一样支配土地。
其次，法律上缺乏加以变更的程序。如果“城市的土地属于国有”是规则的话，那么就必须严格遵守法律规定的程序规则，也就无需对农村集体所有的土地进行征收而直接根据城市规划将集体所有的土地划归国有。正如有学者所说：假如“国家所有”是一种实质性的所有权，这些土地由代表国家的*府直接管理，*府可以随时改变用途、收回使用或划拨给其他主体，那么必然对日常的社会、经济或居民生活产生巨大的干扰，甚至造成严重的社会动荡。[12]
其实，只要把城市土地国家所有这一规范不作为“规则”而是“原则”看待，就完全可以解决城市化进程中土地制度存在的各种问题。譬如，作为原则，就无需强调城市必须建立在国有土地之上，只要条件允许，在一定时期内，农民自己也可能在自己的土地上建设城市，因为城市土地属于国有只是一种长期性经济社会*策，只要不突破土地公有制的底线，集体土地上建立的城市，其土地性质随着城市化与市民化过程的完成，最终归于国有。
二、城市土地属于国有的历史逻辑
（一）社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制
邓小平同志指出：“社会主义的本质是解放生产力和发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”。人剥削人的制度根源在于生产资料的私有制，因而消灭剥削、消除两极分化的根本手段就是实现生产资料的公有制，这是社会主义制度确立的前提。中华人民共和国成立以后，因为社会还处于新民主主义时期，所以当时首要任务是进行土地改革，实现“耕者有其田”的土地农民所有制。农民土地所有制还只是向社会主义时期过渡的暂时所有制形式，其终极目的是进入生产资料公有制的社会主义。因此，年起我国进行的工业、农业、工商业的社会主义三大改造，其目的就是把生产资料私有制改造为社会主义的公有制，为过渡到社会主义奠定经济基础，因为公有制才是社会主义制度的本质特征。年通过的“关于建国以来*的若干历史问题的决议”评价建国32年的成就指出其“建立和发展了社会主义经济，基本上完成了对生产资料私有制的社会主义改造，基本上实现了生产资料公有制和按劳分配。剥削制度消灭了，剥削阶级作为阶级已经不再存在”。年《宪法》在序言中即把这一社会主义制度事实确认了下来，序言中指出：“中华人民共和国成立后，我国社会逐步实现了由新民主主义到社会主义的过渡。生产资料私有制的社会主义改造已经完成，人剥削人的制度已经消灭，社会主义制度已经确立。”《宪法》第6条明确规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度。”可见，《宪法》序言与第6条均清楚地表明，生产资料的私有制是人剥削人的根源，若要消灭人剥削人的制度，就必须将生产资料的私有制变为“公有制”，包括土地在内的生产资料的私有制的消灭与公有制的确立才是社会主义制度的标志。
现有资料表明，年11月共产国际就在《关于中国问题决议案》中要求中国共产*承认“土地国有”作为无产阶级农村*纲；年6月共产国际在《关于中国问题的决议案》中再次要求共产*应该宣传“土地国有”这一中心口号，并加以彻底实行。[13]年11月中华苏维埃第一次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》提出了“在全中国所实现的基本任务”，其中第6项提出：“中国苏维埃*权以消灭封建制度及彻底的改善农民生活为目的，颁布土地法，主张没收一切地主阶级的土地，分配给贫农中农，并以实现土地国有为目的。”[14]年1月中华苏维埃第二次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》第6项再次重申“实现土地国有”为“在中国所要实现的基本任务”。[15]虽然后来的中国革命是把实现农民的土地私有制作为其目标，但这只能作为新民主主义革命时期的基本任务，因为年以后的中国革命走的是以农村包围城市的农民革命。中国新民主主义革命完成后，目标是实现社会主义。所以，通过社会主义改造过渡到社会主义，从而使土地等生产资料公有化是社会主义本质的必然要求。年《宪法》以及《土地管理法》均把“维护土地的社会主义公有制”作为立宪与立法目的。因此“当前中国的土地所有权属于国家和农村集体所有，这是由社会主义国家的性质决定的，是意识形态预设的无可动摇的事实。”[16]
（二）年《宪法》是对城市土地国有化历史事实的确认
年宪法修改委员会秘书处拟定的《中华人民共和国宪法修改草案（讨论稿）》明确规定城市（不包括城市郊区）的土地属于国家所有，其他的一切土地属于国家或集体所有，并指出该条是“新增加的”，而“这些规定是我国实际情况的反映”。[17]彭真同志在第五届全国人大第五次会议上所做的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中解释说：“关于土地的所有权问题，宪法修改草案从我国的现实状况出发，作出了明确规定。”[18]
既然年立宪者们将城市土地国有化视为是对我国“实际情况”或“现实状况”的反映，那么考察我国当时城市土地所有制的实际情况就是当务之急。根据笔者的考察，我国当时的实际情况是：农村的全部土地属于集体所有，城市市区的土地与市郊所有没收征收得来的土地基本上属于国有。
年开始进行的中国土地改革当时仅限农村，城市土地则基本维持原状。不过，针对城市市郊的土地归属，*务院年11月10日通过的《城市郊区土地改革条例》第9条规定：“城市郊区所有没收和征收得来的农业土地，一律归国家所有。”换言之，并非所有市郊土地都归国家所有，只是由国家“没收”和“征收”的土地归于国家所有。土地改革完成后，自年11月开始又进行了对资本主义工商业的社会主义改造。
上述城市土地国有化的历史考察说明，我国于年至年开展的对私有出租房屋的社会主义改造是对资本主义工商业社会主义改造的一个组成部分，它使我国城市基本实现了土地的国家所有制。这种正当化得到了十一届第六次会议通过的《建国以来若干历史问题的决议》的肯定。[19]所以，有学者指出：“无论怎样讲，都市土地所有权国家所有还是正确的。”[20]因此，当年《宪法》修改时，无论在起草、审议还是全民讨论阶段，人们对城市土地属于国家所有的规定并未产生过多的反对，[21]争论最多的是农村土地是否国有问题。[22]由此可见，年《宪法》第10条关于“城市土地属于国家所有”的规定实则是对我国中华人民共和国成立后城市土地国有化历史事实与现实的确认。
三、“城市的土地属于国家所有”的原则效力
“城市的土地属于国家所有”的原则规范效力如何？其中涉及空间效力与时间效力。空间效力阐明城市的空间范围，即城市中的哪些土地属于国家。时间效力解决年以后新设立的“城市”的土地是否同样属于国家所有的问题。只有在时空效力上明确规范意义，才能划清国家所有土地与集体所有土地的界限，避免在城市化进程中将集体所有土地随意变为国家所有而侵害农民的土地权益。
（一）“城市的土地属于国家所有”原则的空间效力
城市是相对于乡村的一个概念。人们对城市的认知还是十分有限的，[23]年全国人大常委会制定的《城乡规划法》第3条第1款规定：“本法所称城市，是指国家按行*建制设立的直辖市、市、镇。”这种规定只是从国家行*区划的角度对“城市”的范围作出的界定，即我国的“城市”指的是直辖市、市、镇。笔者无意对城市的一般概念进行探究，[24]仅仅从《宪法》第10条特定语境中的“城市”概念做出范围上的理解。换言之，“城市的土地属于国家所有”的空间效力如何解释即条款中的“城市”有多大。
宪法与相关法律都只是将城市市区的土地划归国家所有，而把城市郊区的土地属于国有作为例外，即只有法律规定属于国家的土地才能国有，而法律未作规定属于国家的土地则属于集体。其中涉及城市空间范围的条款包括：
《宪法》第10条：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”
《土地管理法》第8条：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有……”
《土地管理法实施条例》（年修正）第2条：“下列土地属于全民所有即国家所有：（一）城市市区的土地；（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地……”
《确定土地所有权和使用权的若干规定》第3条：“城市市区范围内的土地属于国家所有。”
《物权法》第47条：“城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。”
《宪法》第10条第1款中只出现了“城市”，第2款中出现了“城市郊区”，按照该规定，原则上“城市郊区”的土地不归国有，“由法律规定属于国家所有的”是例外。然而《宪法》中出现的“城市”概念属于地理意义上的城市，还是属于行*区划意义上的城市？是经济意义上的城市，还是*治意义上的城市？
《土地管理法》是年由全国人大常委会制定的。全国人大常委会具有宪法赋予的“解释宪法”的职权，所以《土地管理法》第8条所规定的“城市市区的土地属于国家所有”可以视为是对《宪法》第10条第1款中的“城市”范围所作的限缩性解释，即把宪法条款中的“城市”解释为“城市市区”。至于“城市市区”的确切定义，全国人大常委会并未进一步作出解释。
国务院制定的《土地管理法实施条例》沿用了“城市市区”的概念，但却将《宪法》与《土地管理法》第2款中关于“由法律规定”的规定解释为“依法没收、征收、征购”三种情形。
年修订的《确定土地所有权和使用权的若干规定》则进一步将“城市市区”明确为“城市市区范围内”。而年全国人大制定的《物权法》则重申了“城市的土地属于国家所有”的宪法规定。
由此可知，全国人大常委会以“制定”法律的名义，将《宪法》第10条中的“城市”范围限缩为“城市市区”，因此严格说来，所谓“城市的土地属于国家所有”实际上等同于“城市市区的土地属于国家所有”。那么何谓“市区”？这种看似清楚、明白的城市范围，一旦进入解释视域，则又含糊与混沌。所以，全国人大常委会法工委也承认：“这里所讲市区，我国现行的法律还没有给予一个确切的定义，但在实践中，一般理解为城市的建成区”。[25]
“百度”搜索引擎网关于“市区”的定义是：[26]一种含义是指（行*区划）内的地域，另一种含义是城市辖区内地理景观具有城市特征的地域。城市的地理实体范围和城市的法定辖区完全一致的情况几乎是不存在的。一种可能是城市的建成区已经超出城市的法定边界，另一种可能是城市建成区仅占据城市法定边界以内的一部分地域。建成区是指实际已建设发展起来的城市用地相对集中分布的地区，既包括集中连片的城市用地，又包括散布在近郊区内的城市用地。由于这个原因，再加上城市建成区处在不断的扩展变动之中，很难得到准确的统计资料。因此，城市法定边界范围的市区通常就成了城市的一种统计单元。
上述关于“市区”的解释不仅没有使概念更清晰，反而愈加模糊。其中有两个与“市区”相关的核心概念：行*规划区、建成区。法律上的“市区”是指“行*规划区”还是“建成区”？既有人主张“市区”是城市“建成区”，也有人主张“市区”是“规划区”。
年全国人大常委会制定的《城乡规划法》第3条第2款规定：“本法所称城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行*区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域”;年修正后的《城乡规划法》第2条对“规划区”作出了不同的解释，即“本法所称的规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。”据此，最初的“规划区”概念是一个包括“城市市区”“近郊区”在内的大区域性概念；法律修正后则把“规划区”界定为包括“建成区”在内的区域性属概念，而“建成区”属于种概念。如果按照年的解释，“规划区”包括“市区”与“近郊区”；如按照年的解释，把“市区”理解为“规划区”，则可能会把规划区内的部分“郊区”也视为“市区”，而“郊区”的范围与“市区”确有明显差异。年12月在中共中央、国务院《关于调整市镇建制、缩小城市郊区的指示》中曾对“郊区”作过如此界定：“市的郊区是指这样的地区：（1）当前城市建设所必需的地区；（2）紧靠市区的职工聚居区；（3）设在市区附近的必需的蔬菜等主要副食生产基地；（4）无法从市区划出的插花性质的农业区；（5）受地形限制、划归市比较有利的地区；（6）群众经济生活与城市关系密切的地区。凡是不符合上述原则的地区，都不应该划为郊区。”[27]该《指示》显然把“郊区”同“市区”作了严格的界分，“郊区”属于满足“城市市区”的经济生产生活需要之功能的区域，正是“由于郊区的出现，城市生活的复兴才可以理解，因为城市生活的复兴只是经济复兴的结果。”[28]如此一来，“市区”若是“规划区”，则可能与“规划区”之内的“郊区”相冲突。
那么能否把“市区”与“建成区”相等同？我国城市化进程中的非理性因素使得城市的“建成区”无限扩张，因此“建成区”中包括了“规划区”内的“郊区”即村落，故有学者把它称为“都市里的村庄”。[29]“城中村”其实就是城市非理性扩展而在“建成区”遗留的“郊区”村落。因此，如果把“市区”等同于“建成区”，就面临与“城市市区的土地属于国家”的法律冲突，毕竟“建成区”中的土地应当归国家所有，而“城中村”的存在却突破了宪法法律的界限。然而，从长远上说，各地*府通过“城中村”改造，依照《城市房地产管理法》第9条关于“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地”之规定，通过对该村落集体所有的土地进行征收，方可使之改造为国家所有。因此，“建成区”的土地只能原则上属于国家所有，而并非如同规则一样当然属于国有。
（二）“城市的土地属于国家所有”原则的时间效力
年《宪法》第10条关于“城市的土地属于国家所有”原则只是对立宪时刻的“城市”土地状况的原则性确认，还是对年以后“城市”土地属于国家所有仍然具有原则上的法律效力？有学者提出，城市土地国有是特殊历史时期的产物，应将现行《宪法》“城市土地属于国家所有”解释为仅针对年修宪时既有城市范围内的土地，而不包括之后城市扩张而新被纳入到城市范围内的土地。[30]也有国土资源管理的实务者持这种观点：“城市的土地属于国家所有”，将其解释为对当时城市土地状况的描述更为准确，适用的对象是城市原有的私有土地，而不包括未来进入城市的土地。[31]笔者完全同意这种观点。依照法理，除非法律或宪法有特别规定，否则法律或宪法一经颁布并发生效力，而法的效力是对将来的行为具有法律拘束力，因此年《宪法》第10条关于城市土地国有的原则性规定，不仅是对立宪时城市土地所有权的确认，同时也对未来的“城市”土地所有权起到规范、指引作用。但问题在于，城市是一个动态的、不断扩张的范畴，新城市、新城区的建设需要对市郊区的集体所有的土地进行侵占，是否只要纳入城市规划的土地就属于国家所有？当然不能，这需要依照《宪法》第10条第3款关于“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地进行征收或征用并给予补偿”的原则规定，对市郊区集体所有的土地进行征收并给予补偿之后，其才能成为国有土地。可见，“城市的土地属于国家所有”原则的时间效力只达及年立宪时城市土地归属，而不能直接对后来新扩张的新城市适用，换言之，新增城区的土地并非直接属于国有，而需要依据《宪法》进行征收。对此，有学者提出：对于未来新增为“城市”区域的土地，《宪法》第10条的规定虽然设定了将其转为国有的目标，但并不能导致所有权的自动转变，而必须采取相应的征收或转权手续。[32]这是符合我国土地制度改革实践的。
四、结语
通过对《宪法》第10条第1款的分析，笔者得出的基本结论是：该条款是一条宪法原则规范而不是规则规范，应对其作宪法*策性原则解释。该规定实际上是对中华人民共和国成立以后城市土地国有化历史事实与现实的确认，城市土地国有化在中国具有其历史必然性与正当性。同时，必须在时空效力上明确其规范意义，以划清国家所有土地与集体所有土地的界限，避免在城市化进程中将集体所有土地随意变为国家所有而侵害农民的土地权益。
[1]参见[美]罗斯科·庞德：《法理学》(第二卷)，封丽霞译，法律出版社年版，第～页。
[2]我国法理教科书也基本认同上述观点：原则的特点是不预设任何确定而具体的事实状态，也没有规定具体的权利、义务和责任，即缺乏明确的法律意义。是否对某种事实状态的法律意义作出明确的规定，是规则与原则相区别的显著特征。参见郑成良主编：《法理学》，高等教育出版社年版，第47页、第53页。
[3][美]罗纳德·德沃金：《认真对待权利》，信春鹰、吴玉章译，中国大百科出版社年版，第40～41页。
[4]同注释[1]，第43页、第45页。
[5][德]罗伯特·阿列克西：《法理性商谈》，朱光、雷磊译，中国法制出版社年版，第～页。
[6]程雪阳：《论“城市的土地属于国家所有”的宪法解释》，载《法制与社会发展》年第1期。
[7]同注释[6]。
[8]所谓*策性原则是国家管理社会事务的过程中为实现某种长期、中期或近期目标而做出的*治决策。郑成良主编：《法理学》，清华大学出版社年版，第43页。
[9]《物权法》第39条规定：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”
[10]参见《最高人民法院请示与答复》(民事卷)，中国法制出版社年版，第页。
[11]有学者认为“城中村”是有特定含义的，是指卷入了城市化浪潮却依然保留和实行农村体制的村庄。参见傅晨、刘梦琴：《“城中村”及其改造：一个“三农”的研究视角》，载《农业经济问题》年第8期。
[12]张千帆：《城市土地“国家所有”的困惑与消解》，载《中国法学》年第3期，第页。
[13]参见张水泉、赵泉钧：《中国土地改革史》，武汉大学出版社年版，第～页。
[14]董云虎、刘武萍：《世界人权约法总览》，四川人民出版社年版，第～页。
[15]董云虎、刘武萍：《世界人权约法总览》，四川人民出版社年版，第～页。
[16]［荷]何·皮特(PeterHo):《谁是中国土地的拥有者》，林韵然译，社会科学文献出版社年版，第54页。
[17]许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社年版，第页。
[18]彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》(年11月26日代表宪法修改委员会向五届人大五次会议所做的报告)。
[19]该决议指出：“建立和发展了社会主义经济，基本上完成了对生产资料私有制的社会主义改造，基本上实现了生产资料公有制和按劳分配。剥削制度消灭了，剥削阶级作为阶级已经不再存在”。
[20]王爱国：《现代都市土地新论》，上海三联书店年版，第页。
[21]“在讨论中，对规定城市的土地属于国家所有，没有什么不同的意见。”参见《王汉斌访谈录——亲历新时期社会主义民主法制建设》，中国民主法制出版社年版，第73页。
[22]参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社年版，第页、第页、第页。
[23]美国城市学理论家刘易斯?芒福德所说人类用了多年的时间，才对城市的本质和演变过程获得了一个局部的认识，也许要用更长的时间才能完全弄清它那些尚未被认识的潜在特性。”[美]刘易斯·芒福德：《城市发展史——起源、演变和前景》，倪文彦、宋俊岭译，中国建筑工业出版社年版，第1页。
[24]要给城市下一个完整与准确的定义仍是不易的，有学者对此感叹“城市的定义已经成了著名的难题”。宋俊岭：《城市的定义和本质》，载《北京社会科学》年第2期。
[25]卞耀武：《中华人民共和国土地管理法释义》，法律出版社年版，第59页。
[26]